Aureliano Cánchica, Tulio Ramírez, José Marín *

Una introducción necesaria 

Antes de comenzar efectivamente la labor de análisis del proyecto de Ley de Educación Superior, nos propusimos hacer un arqueo bibliográfico en relación Con una de las categorías conceptuales más polémicas y que forma parte del sentir histórico y político de la Universidad venezolana y Latinoamericana, en tal sentido coincidimos plenamente con el Dr. Rafael Pizani, cuando señala: 

"Nosotros hemos sostenido que la autonomía universitaria no puede ser concebida como un concepto estático, sino que debe ser interpretado conforme a las exigencias del desarrollo de los pueblos y del desarrollo de las universidades mismas; pero en lo que se refiere a Venezuela, nos ha parecido claro los conceptos que dio el Reglamento Republicano de la U. C. V de 1827, para definir la autonomía... se destacan tres elementos fundamentales: 

• La elección de las autoridades, por el Claustro. 

• El tratamiento patrimonial. 

• La eliminación de toda discriminación de tipo racial, social, religioso y/o profesional. 

Todos los universitarios, en la concepción bolivariana de la autonomía, forman un núcleo de dirección científica y son el método y el progreso científico los que deben orientar la acción de la Universidad y el sentido de su autonomía y esta autonomía, así concebida, es la que debemos rescatar y tener presente en todo proyecto de constitución, de reforma o de integración de la Educación Superior en Venezuela. 

La autonomía ya no se concibe en este proyecto de Ley de Educación Superior como una característica histórica especial de las universidades, sino que se extiende a todo el nivel de Educación Superior que está formado ya no sólo por las universidades sino también por los institutos de ámbito diferenciado. 

La extensión del concepto de autonomía a todo nivel de la Educación Superior                me parece un paso extraordinario pero, al mismo tiempo, extraordinariamente delicado. La integración del nivel de la Educación Superior no tiene por qué utilizar el elemento característico de uno de sus institutos para extenderlo a todo nivel  y al mismo tiempo desnaturalizarlo un poco. 

En sentido de la autonomía caracteriza a un sector  de la Educación Superior:  

Las Universidades que tienen un modo de ser histórico, organizativo y de realización que constituye su autenticidad. 

¿Cómo extender este modo de ser, esta forma de existir a otros institutos que no se caracterizan precisamente por esta nota de autonomía? 

¿Al extender este nivel, no estamos también extendiendo todos aquellos defectos que se ha venido expresando desventuradamente, de la autonomía de las Universidades? 

¿No es necesario acompañar esta posible extensión de la autonomía con una serie de precauciones y de elementos que eviten el que se lleven a todo el sistema los problemas del politicismo que ha venido perturbando en forma tan grave la autonomía de las Universidades? 

Se concibe la autonomía no como un privilegio, prerrogativa o fuero, sino como función pública dentro del Estado democrático” 

Consideramos en otro orden de ideas que la exposición de motivos de los proyectistas, resulta ilustrativa desde el punto de vista teórico, pero su visión conceptual no se corresponde con el contenido del articulado del precitado proyecto. Es decir, entre el contenido del discurso y la normativa objetiva se evidencian serias discrepancias con las líneas de orientación política y filosófica contenida en la mencionada exposición de motivos. 

Entre éstas tenemos, la concepción de autonomía. En la exposición de motivos se mantiene como aspiración democrática que favorece el desarrollo de las distintas misiones de la Universidad Autónoma Esto por supuesto, contribuiría a consagrar y consolidar un legítimo derecho histórico de la Universidad autónoma y democrática, al servicio de los mejores intereses nacionales. Pero lamentablemente, el proyecto normativo no oculta su tendencia intervencionista y cercenadora de la organización política, académica y administrativa de la Universidad Venezolana.

Análisis del Proyecto de Ley de Educación Superior 

Por mandato del Consejo de Escuela en su sesión del 22-10-97, fue designada una Comisión integrada por los profesores Aureliano Cánchica. Tulio Ramírez, José C. Marín D. La precitada comisión tenía por finalidad el análisis del Proyecto de Ley de Educación Superior. 

En este sentido, la Comisión advierte que cualquier aspecto relacionado con el subsistema de Educación Superior, es decir su análisis, toca sensiblemente con la situación de crisis educativa y social que vive el país. Sin embargo, conviene destacar que este problema no es nuevo, así vemos como Kourganoff en la década del 70 ya expresaba lo siguiente: 

''La universidad es actualmente la más desprestigiada de las instituciones. De todas partes se levantan reivindicaciones y quejas. Estudiantes, ministros, periodistas, padres, industriales e incluso docentes no dejan de criticar públicamente a la Universidad y de reprocharle toda clase de insuficiencia. 

Algunas de las acusaciones son meras calumnias, otras están perfectamente justificadas y corresponden a carencias reales. Pero, aún en este último caso la opinión de los jueces se pierde en detalles de importancia secundaria tan pronto como se trata de diagnosticar las verdaderas causas del mal". (Kourganoff, 1973 pág. 15). 

Al igual que en la década de los 70, persiste hoy en día una crítica reiterada a la misión que cumplen las universidades. Crítica ésta que ha servido como estrategia hacia la privatización, perdiéndose la perspectiva de apertura para optimizar y democratizar el subsistema de Educación Superior en relación directa con los fines y objetivos presentes en el ordenamiento jurídico positivo, en la búsqueda de un verdadero proceso de democratización, de avance científico, de elevación de la docencia, y de diversificación de los programas de extensión, en estrecha relación con los problemas más sentidos del entorno local, regional y nacional. 

Los jueces de hoy exaltan las fallas y debilidades que puedan tener nuestras universidades como argumento para fomentar cambios estructurales en las mismas. Estos pretendidos cambios lejos de superar estas deficiencias pareciera que pretenden debilitar las fortalezas que aún subsisten, con la finalidad de concretar las líneas de acción establecidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. 

Es por ello, que Venezuela en el contexto de la globalización se debate entre las políticas impuestas por los organismos multilaterales, las cuales tienen que ver con la tendencia cada vez más acentuada hacia la privatización de la Educación Superior. No podemos ignorar esta tendencia en momentos en que el Estado venezolano pretende reforma la Ley de Universidades vigente desde 1970. 

No escapa el hecho, de que estas tendencias se expresan manifiestamente y por varias vías desde los organismos y voceros oficiales, que pretenden vulnerar la  Autonomía Universitaria y debilitaría económica y financieramente con presupuestos cada vez más deficitarios y menos programáticos. Esta política ha incidido con marcada evidencia contra la misión de las Universidades en la formación de los cuadros científicos, técnicos y humanísticos que precisa el desarrollo integral del país; así como en la investigación, la docencia y la extensión universitaria y la operatividad administrativa. El neoliberalismo en el contexto de la Post-Modernidad, enfatiza el individualismo tecnocrático y antinacional, donde lo más importante y rentable es el capital. 

Con esa premisa se busca acelerar el proceso de privatización de la Educación pública oficial del subsistema estudiado, mediante la implantación de un sistema administrado con criterio de empresa lucrativa y no social, para proteger incuestionablemente a las clases más favorecidas económicamente.  

Sobre la base de esa estrategia, los proyectistas se fundamentan en el segundo párrafo del Artículo 78, de la Constitución Nacional, que establece taxativamente: "... La educación impartida por los institutos oficiales será gratuita en todos sus ciclos. Sin embargo, la Ley podrá establecer excepciones respecto de la enseñanza superior y especial, cuando se trate de personas provistas de medios de fortuna", (subrayado nuestro). Con el presente argumento se pretende implantar por vía normativa una gama de tributaciones, aranceles y modelo rentista impositivo que hará imposible que sectores de las clases media y trabajadora puedan acceder a los estudios de nivel superior, con el agravante de que el sistema educativo venezolano en general no abre otras oportunidades ciertas para incorporar a la población estudiantil a ramas que permitan su formación académica, técnica, y humanística para su incorporación óptima al mercado laboral. Un ejemplo que ilustra concretamente la incapacidad del modelo educacional vigente es el hecho de que anualmente están quedando fuera del subsistema, aproximadamente 200.000 bachilleres, que los órganos del Estado se han conformado con llamar irresponsablemente a esta masa de jóvenes como "Población Flotante". 

Frente a esta situación de crisis, contradicciones y conflictos que vive la educación superior: ¿será posible aceptar que una Ley pretenda vulnerar la autonomía académica; regimentar para disminuir los presupuestos-programas de las Universidades y paradójicamente aumentar sorprendentemente la burocracia con la creación de una multiplicidad de organismos que no tienen justificación? Es por ello que la comisión tiene en este momento, y frente al análisis de este proyecto, que afirmar con toda responsabilidad, que de aprobarse en las condiciones señaladas, el citado proyecto, se habrá consumado una intervención normativa y en la práctica de la Universidad Autónoma y democrática venezolana, desde el ámbito de los intereses del neoliberalismo salvaje desde una perspectiva de desarrollo social. 

La Comisión considera que en el proyecto de Ley de Educación Superior no queda claro en una primera instancia el concepto jurídico de naturaleza especial con la cual definen las instituciones de Educación Superior (Artículo 4), tal definición no se corresponde con la clasificación establecida en el Código Civil, sección 11, de las personas jurídicas, Artículo 19, Ordinal 2, que establece cuales son las personas jurídicas y por lo tanto, capaces de obligaciones y derechos, destacándose entre otras instituciones "las iglesias de cualquier credo que sean, las universidades y en general, todos los seres o cuerpos morales de carácter público". Como se puede observar el ordenamiento jurídico de nuestro país no habla de ''Personas Jurídicas de Naturaleza Especial". Tal definición conceptual es una invención sin fundamento jurídico de los proyectistas. 

El proyecto se propone crear un conjunto de niveles estructurales (de organización y toma de decisiones) que ubican a los Consejos Universitarios en una suerte de desagregación en el quinto nivel de la estructura propuesta. Por cuanto se establece lo siguiente: 

1. Consejo Nacional de Educación Superior.

2. Consejo Nacional de Universidades.

3. Consejo Nacional de Institutos Y Colegios Universitarios.

4. Consejo Nacional de Políticas y Estrategias de la Educación Superior. 

Más grave aún es lo establecido en el Articulo 11, Parágrafo Único, el cual pretende establecer que: "La educación superior militar se regirá por leyes especiales, el Ministro de la Defensa organizará, dirigirá y coordinará la Educación Militar Superior". Tal desagregación y privilegio del fuero militar, se propone en los actuales momentos, cuando se busca aproximar a los sectores que conforman la sociedad civil y militar, en la búsqueda de una efectiva horizontalidad. En el actual contexto de la globalización, los proyectistas cometen el exabrupto de pretender el establecimiento de una Educación Superior Militar apartada del propósito coherente de Control y Coordinación de la Educación Superior Integral. Pretendiéndose crear en el sector educativo militar una especie de clase a Parte controlada y dirigida exclusivamente por el Ministro de la Defensa, siendo una especie de subsistema paralelo con prerrogativas especiales, mientras que la Educación Superior Autónoma y Democrática se le pone en una situación deficitaria y con múltiples organismos de control e intervención, que evidentemente están destinados a mediatizar el desarrollo autonómico de las Universidades Nacionales. 

No se pretende que, siendo premisas fundamentales del discurso de los representantes del Estado: a) la reducción creciente de los órganos de la Administración Pública, b) el aprovechamiento óptimo de los recursos humanos y técnicos, así como, e) sinergizar los programas y funciones por el rescate de la producción y la productividad, contrariamente los proyectistas de la Ley en cuestión, proponen, tal cual lo señalamos con anterioridad, nuevos organismos de Administración, Dirección y Control del Subsistema de Educación Superior, creando así vacío y anarquía organizativa de la función educadora, técnica, humanística, de investigación y de extensión de la Universidad. 

Dentro de la inexplicable burocracia propuesta también se crean tres nuevos niveles regionales, a saber: 

1. Consejo Regional de Integración.

2. Secretario Ejecutivo (designado fuera de su seno).

3. Comisiones Técnicas Asesoras.

Como se puede ver, se pretende crear una estructura jerárquica concebida para vulnerar la autonomía y el poder de decisión de los Consejos Universitarios, como máximos organismos de gerencia académico-administrativo de las Universidades. 

Otra de las aristas del Proyecto, referido a la autonomía, a la cual la Comisión le prestó especial atención, es aquella que tiene que ver con la intención del Legislador en limitar el espacio del recinto universitario. De admitirse como está redactado el proyecto, es tanto como admitir una falacia que opera en contra del sentido estricto de Autonomía Universitaria. De quedar la interpretación en esos términos, será dar luz verde al libre tránsito por el perímetro universitario a las fuerzas del orden público por los espacios abiertos de las Instituciones de Educación Superior. 

Con este propósito, vale la pena citar nuevamente al Doctor Rafael Pizani, ex-Rector de la Universidad Central de Venezuela y ex-Ministro de Educación, quien participó activamente en la promulgación de la Ley de Universidades de 1958, quien al referirse al problema de la autonomía universitaria señala: 

"Este concepto [la autonomía] se desnaturalizó para hacerlo un instrumento gubernamental en lugar de un instrumento popular como lo concibieron Bolívar y Vargas y quienes hemos sido defensores de ella. La autonomía significa en primer lugar que las ciencias y la investigación científica no está gobernada (….) cuando están gobernadas han dejado de ser autónomas. Hoy en día esa autonomía fue restringida por la Ley vigente al declarar que las calles y avenidas son propiedades públicas y que por lo tanto puede entrar la policía. ¡NO!.

La policía sólo puede entrar previa autorización del Rector de la Universidad correspondiente". 

Se entiende que el Legislador del actual proyecto, debería rescatar y perfeccionar ese criterio de autonomía universitaria y no desnaturalizado, cerrarlo, como se pretende en el analizado Proyecto de Ley de Educación Superior que se debate en las Cámaras Legislativas. 

Conviene que las orientaciones de las líneas de desarrollo de las instituciones universitarias, surjan de la discusión y aprobación de las políticas emanadas de los Consejos Universitarios respectivos, cualquier disposición en contrario seria vulnerar la autonomía organizativa de las precitadas instituciones. El Consejo Nacional de Universidades debería establecer las políticas y líneas de acción marco en concordancia con los planes de desarrollo nacional, regional y local, para que sobre esa base las instituciones establezcan y desarrollen sus políticas en el contexto de las necesidades del país desde una perspectiva científica, técnica y humanística, de acuerdo con las funciones propias de esas organizaciones. Por tanto no se comparten los criterios manejados por los proyectistas en el Artículo 35 Ordinal1, ya que ese le atribuye al Consejo Nacional de Universidades la facultad de: "Definir la orientación y las líneas de desarrollo de las instituciones universitarias de acuerdo con las necesidades del país, con el progreso de la educación superior y con el avance de los conocimientos". Sé considera y con razones de peso histórico, que la citada atribución cercena una competencia autonómica que tradicionalmente ha sido atribución de los Consejos Universitarios. 

Los Ordinales 15, 16 y 17 ejusdem... vulneran flagrantemente la autonomía universitaria y la esencia misma del sentimiento que nació en Córdoba Argentina. Se quieren instrumentar los mismos procedimientos aplicados por el Dr. Rafael Caldera en 1970, cuando fue intervenida la Universidad Central de Venezuela, plasmada en la Ley de Septiembre del mismo año. Se legitima el espíritu del intervencionismo por parte del Legislador, cuando se pretende que el Consejo Nacional de Universidades, tenga la potestad de enjuiciar a las autoridades universitarias cuando éstas hayan incurrido en el supuesto de: "grave incumplimiento de los deberes..." que le impone la presente Ley. No estableciéndose de manera taxativa quien decide la tipificación de la falta y el proceso. En un sector sumamente politizado y partidizado, se pretende instrumentar la política de ablandamiento en detrimento de las funciones de las autoridades universitarias; para ejecutar las líneas de acción del sector gubernamental de turno, quienes quieren funcionarios sumisos, incapaces de dar respuestas y alternativas críticas a los sectores de poder del Estado. 

Aunado a la anterior, los proyectistas le atribuyen al C.N.U., la potestad de intervenir para reorganizar la universidad afectada por la medida disciplinaria que imponga la remoción de las autoridades (Artículo 35, ejusdem Ordinales 18-19...), desconociéndose de esta manera el espíritu, propósito y razón del Artículo 15 del precitado proyecto. Atribuyéndole al C.N.U., la facultad de designar las autoridades interinas de la institución afectada. Igualmente se visualiza la tendencia intervencionista del legislador en el contenido de los Artículos 44 y 45 del proyecto, referido al papel que jugará el Consejo Nacional de Políticas y Estrategias de la Educación Superior, donde sus integrantes más técnicos, son los sectores más representativos de la presión política y social de los escenarios de poder contemporáneo de la República. 

En cuanto al Artículo 69, referido a los requisitos para ser autoridad universitaria, la Comisión considera que es indispensable el título de Doctor... donde la meritocracia académico docente y administrativa sean los resultantes exitosos para optar a los más altos cargos de gerencia universitaria. 

En cuanto al Artículo 122... referente a la jubilación, la Comisión considera prudente que se tenga 60 años de edad y/ó 30 años de servicios a la institución universitaria, con criterio de horizontalidad. Esto Supone aumentar la expectativa de jubilación en cinco (5) años. No se concibe la desincorporación por efectos de la jubilación de un personal relativamente joven y muy capacitado, que todavía puede prestarle servicios insuperables tanto a la organización universitaria como al país. 

Mención aparte merece el Artículo 88 ejusdem, que establece el Consejo de Fomento integrado por ocho (8) miembros escogidos por el Consejo Universitario entre reconocidas personalidades de las finanzas y de la economía venezolana... Consideramos que tales integrantes representan intereses extraños a la institución universitaria. Ser miembro prominente de las finanzas o la economía no califica a un ciudadano para integrar el presente Consejo, más si tomamos en cuenta las experiencias de la crisis financiera y los auxilios generados por la misma. Se busca con esto, un modelo al estilo de los Estados Unidos, pero con un empresariado atrasado sin vocación de ayuda desinteresada e incapaz de generalizar respuestas y alterativas de inversión y financiamiento de la educación Superior sin tocar sus propios intereses. 

Por otra parte, se denota con el proyecto un impulso inusitado, pero que viene ocurriendo de hecho, de los institutos Y universidades de Educación Superior privados. Cuestión que trata el proyectista con la mayor ambigüedad, magnificando y estimulando jurídicamente el crecimiento del Sector. 

En cuanto a los órganos de Dirección Académica, el Artículo 63, plantea que: "En las universidades, el Consejo Universitario ejercerá las funciones de gobierno por órgano del Rector, de los Vicerrectores de Docencia, Investigación y Extensión y por el Secretario, en acuerdo con sus correspondientes atribuciones". La Comisión considera que las Autoridades Universitarias (Rector, Vicerrectores Y Secretario (a) deben conformar un equipo integrado y coherente de Dirección de la Universidad democrática y científica, y no una Federación atomizada de autoridades dirigiendo políticas y acciones parciales. Desde esta perspectiva se considera conveniente la posibilidad de integración del Vicerrectorado de Docencia e investigación, ya que ambas actividades constituyen un binomio indisoluble e indivisible, tal como lo afinan diferentes autoridades. Consideramos admisible, en procura de una sana política administrativa, la figura del Director General de Administración, con el objeto de racionalizar y hacer coherente la Gerencia Universitaria  

Idénticamente, se aprecia la necesidad de crear un Vicerrectorado de Extensión, que con una política de compromiso institucional y social fortalezca la presencia de las universidades en los diferentes escenarios de estudios. Aportando alternativas de identificación análisis y soluciones a la problemática social venezolana. 

Por otra parte, conviene destacar a tenor de lo que establece el Artículo 363 ejusdem, referido a la evaluación externa la preocupación en este particular punto del proyecto: "La evaluación externa podrá ser realizada a solicitud de las instituciones por el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación e Información o por organizaciones constituidas para este fin..." (Subrayado nuestro)  tal como está redactada la norma, se presenta ambigua por cuanto abre la posibilidad de que entes externos, tanto nacionales como internacionales intervengan desproporcionadamente aún sin haberse realizado la solicitud que plantea el Artículo en cuestión. El concepto de soberanía autonómica nos obliga a sugerir que esa evaluación externa solamente se realice a solicitud del máximo organismo de gobierno universitario, en coherencia intrínseca con la naturaleza de sus fines, políticas, objetivos, planes y programas de desarrollo científico, académico y administrativo. 

Como corolario de todo lo antenormente expuesto, la Comisión manifiesta su acuerdo con la afirmación de la Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI (UNESCO), presidida por Jacques Delors, y expuesta en el Libro "La Educación Encierra un Tesoro", donde se afirma: 

"La Universidad como espacio de cultura y de estudio abierto a todos, además de su tarea consistente en preparar a un gran número de jóvenes para la investigación y empleos cualificados, debe seguir siendo fuente que apague la sed de conocimientos de aquellos que, cada día más numerosos hallan en su propia curiosidad la manera de dar sentido a su vida. La cultura tal como lo entendemos en este documento comprende todos los campos de la mente y de la imaginación, desde las ciencias más matemáticas a la poesía n. Pág. 154 - 1996. 

Para finalizar, este documento no pretende abarcar todo el espectro normativo presente en el proyecto. Estamos conscientes de la multiplicidad de problemas que se derivan del mismo. Sin embargo queremos contribuir al debate y la reflexión con los elementos conceptuales y jurídicos que sometemos a la consideración de la comunidad universitaria. Con esto consideramos haber cumplido con el mandato impuesto por el Consejo de Escuela de la Escuela de Educación. 

Recomendaciones: 

a) Semántica, histórica y jurídicamente debe manejarse una categoría conceptual como lo es la Universidad, como título que guía el sentido general de la Ley, esto en concordancia con la Ley Orgánica de Educación y el Código Civil. En tal sentido proponemos que  el titulo de la Ley en discusión se concrete como ''Ley de Universidades  y de Institutos de Educación Superior". 

b) Conviene plantear una diversificación disfuncional horizontal, donde las universidades y los institutos de educación superior funcionen organizativa y administrativamente de acuerdo con sus fines, políticas, misiones y valores históricos en relación directa con el contexto de un mundo cambiante y globalizado. 

c) En el mundo de hoy, se plantea una universidad productiva pero para ello es recomendable mayor soberanía autonómica. Sin embargo, el proyecto se presenta altamente contralor muy particularmente de las universidades autónomas. 

d) Recomendamos que las universidades autónomas deben manifestar un rechazo global al proyecto en las condiciones actuales del mismo, para ser sometido a un proceso de revisión nuevamente por la Comisión que tiene la responsabilidad del proyecto. 

e) Nombrar una comisión técnica que estudie el problema del financiamiento en los términos establecidos en el proyecto, buscando otras alternativas factibles de instrumentación que no suponga atentar contra las oportunidades de estudios de los sectores de menores recursos económicos.  

f) El proyecto se maneja principalmente desde una categoría conceptual evidentemente burocrática siendo una Ley con un enfoque predominantemente administrativista, de allí el modelo contralor e intervencionista. Se sugiere enfatizar en un modelo académico que no se desvincule de lo administrativo, con el objeto de hacer a la Universidad y los Institutos de Educación Superior más competitivos social, científica y económicamente.                     

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* Comisión Redactora del Consejo de Escuela de la Escuela de Educación, Universidad Central de Venezuela